Viešųjų pirkimų įstatymo pakeitimai: mažiau biurokratijos, bet ne aiškumo dėl vidaus sandorių
Visgi stebina, kad projektu nėra sprendžiama šiuo metu kilusi sumaištis dėl vidaus sandorių. Nors per pastaruosius porą metų buvo priimti net du Konstitucinio Teismo nutarimai[2], kurie iš esmės perrašė šio teisinio instituto taikymo praktiką ir lėmė poreikį pakeisti esamą viešųjų pirkimų įstatymu nustatytą vidaus sandorių reguliavimą, įstatymo projektas šio klausimo visiškai neliečia.
Dėl tokio neveikimo savivaldybės nežino, kokiomis sąlygomis vidaus sandorius galima sudaryti, rinkos operatoriai aktyviai tokius sandorius skundžia, o institucijos bei teismai skiria daug resursų nagrinėdami sudarytų vidaus sandorių teisėtumą.
Teisėtai investavusios į savo įmones ir viešųjų paslaugų teikimo kompetencijos centrus sukūrusios savivaldybės veikia teisinės nežinios sąlygomis, viešųjų paslaugų tęstinumo užtikrinimas tampa rizikingas, o galimybė prarasti sukauptus techninius ir žmogiškuosius resursus – reali.
Biurokratijos vykdant viešuosius pirkimus mažinimas – žingsnis į priekį. Visgi turėtų būti veikiama kompleksiškai, išsprendžiant didžiausius nūdienos viešųjų pirkimų skaudulius – vidaus sandorių dilemą.
Vidaus sandoriai po Konstitucinio Teismo išaiškinimų: leidžiami, bet kokiomis sąlygomis?
2022 ir 2024 metais Konstitucinis Teismas priėmė nutarimus, kuriais iš esmės buvo performuluota vidaus sandorių taikymo logika. Nors galiojantis Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnis įtvirtina aiškias ir gana konkrečias sąlygas, kuriomis perkančiosios organizacijos gali sudaryti vidaus sandorius, Konstitucinis Teismas šias sąlygas išplėtė ir papildė naujais kriterijais, kurie įstatyme numatyti nėra.
Pavyzdžiui, vadovaujantis Konstitucinio Teismo išaiškinimais, teismų ir priežiūros institucijų praktikoje papildomai reikalaujama pagrįsti vidaus sandorio „išimtinumą“: įrodyti, jog vidaus sandoriu yra siekiama paslaugos geros kokybės, prieinamumo ir nepertraukiamumo. Be to, reikalaujama įrodyti, jog vidaus sandorio sudarymas neturi įtakos sąžiningai konkurencijai.
Kitaip tariant, atsirado papildomi „testai“, kurie nėra įtvirtinti Viešųjų pirkimų įstatyme, bet kurių taikymą institucijos vertina kaip privalomą.
Ne ką mažesnė bėda ta, kad ,,papildomi kriterijai“ ne tik nėra nustatyti Viešųjų pirkimų įstatyme, bet nėra detalizuoti ir jokioje metodikoje ar gairėse. Nėra aišku, kokiais kriterijais turi vadovautis perkančiosios organizacijos, vertindamos, ar vidaus sandoris tikrai neiškreipia konkurencijos. Nėra nurodyta, kokie dokumentai ar faktai galėtų pagrįsti tokį vertinimą. Dėl to šiandien net ir teisingai įgyvendintas sprendimas dėl vidaus sandorio sudarymo gali būti ginčijamas remiantis miglotais ir subjektyviais kriterijais.
Taigi, nors Konstitucinis Teismas savo nutarimuose pažymi, kad vidaus sandoris turi būti išimtis, o ne taisyklė, įstatymų leidėjas kol kas nesuteikė viešajam sektoriui įrankių, kaip šią išimtį įrodyti, o tai reiškia viena – aiškumo nėra. Tol, kol aiškumo nėra, vidaus sandoriai išlieka labiausiai diskutuotina tema viešųjų pirkimų srityje.
Įstatymas leidžia, bet praktika baudžia
Galiojantis Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnis numato aiškias sąlygas, kada gali būti sudaromi vidaus sandoriai. Tai – įstatymų leidėjo aiškiai suformuluota norma, kuria remiasi viešasis sektorius organizuodamas viešųjų paslaugų teikimą. Tačiau po Konstitucinio Teismo nutarimų susidarė paradoksali situacija – nors įstatymas juos sudaryti leidžia, praktikoje vidaus sandoriai vis dažniau laikomi pažeidžiančiais teisę Konstitucinio Teismo praktikoje pateiktų papildomų kriterijų pagrindu.
Tokia situacija yra nesuderinama su Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) praktika[3], kurioje yra aiškiai išdėstyta, kad vidaus sandorių taikymo sąlygos turi būti įtvirtintos pozityviojoje viešųjų pirkimų teisėje. ESTT nurodė, kad teisės normos turi būti tiksliai suformuluotos, kad būtų galima prognozuoti jų taikymą ir būtų išvengta administracinės savivalės pavojaus.
Ši nuostata buvo tiesiogiai perkelta ir į Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (LAT) praktiką[4]. LAT konstatavo, kad visos vidaus sandorių sudarymo sąlygos turi būti aiškiai, tiksliai ir nedviprasmiškai nustatytos būtent Viešųjų pirkimų įstatyme. LAT taip pat pažymėjo, kad vidaus sandorių reguliavimo diskrecija yra įstatymų leidėjo prerogatyva. Kitaip tariant, Konstitucinis Teismas neturi įgaliojimų savo išaiškinimais įtvirtinti naujų, įstatyme nenumatytų sąlygų.
Nepaisant to, Konstitucinio Teismo nutarimai faktiškai suformulavo papildomus reikalavimus, kurių nėra Viešųjų pirkimų įstatyme, bet kurie tiek teismų, tiek priežiūros institucijų praktikoje laikomi privalomais. Tai kelia ne tik teisinio tikrumo ir teisėtų lūkesčių pažeidimo riziką, bet ir griauna aiškią atsakomybės sistemą. Perkančiosios organizacijos atsiduria dviprasmiškoje padėtyje: jei vadovaujasi įstatymu – rizikuoja būti kaltinamos pažeidimais; jei vadovaujasi Konstitucinio Teismo išaiškinimais – nežino, kaip juos įgyvendinti, nes trūksta konkretumo.
Tokio pobūdžio teisinė sumaištis nedera su konstituciniais teisinės valstybės principais. Tai akivaizdžiai rodo, kad būtina grąžinti vidaus sandorių reguliavimą į įstatymo lygmenį – ten, kur jis ir turėtų būti.
Rizikos realios: savivaldybių įmonių eliminavimas ir negrįžtami nuostoliai
Dėl neaiškaus vidaus sandorių reguliavimo ir teismų doktrinos pagrindu formuojamos praktikos savivaldybės šiandien rizikuoja prarasti vieną svarbiausių instrumentų, leidžiančių joms vykdyti įstatymu pavestas funkcijas, – savivaldybių įmones.
Šiuo metu vidaus sandorių mechanizmas tampa praktiškai nebeveiksnus – savivaldybės susiduria su rizika, kad net ir atitinkantis įstatyme nustatytas sąlygas sandoris bus pripažintas neteisėtu; taip pat rizikuojama gauti iki 60 000 eurų dydžio siekiančią baudą už konkurencijos teisės pažeidimus.
Dažnai į šias įmones buvo investuotos savivaldybės, valstybės ar Europos Sąjungos lėšos. Pašalinus galimybę savivaldybės įmonėms veikti per vidaus sandorius, šie ištekliai gali tapti nebeefektyvūs – infrastruktūra neeksploatuojama, darbuotojai atleidžiami, žinios ir kompetencijos prarandamos. Regionuose tai kelia papildomą socialinę įtampą – ypač ten, kur darbo rinka nėra didelė.
Be to, ilgainiui savivaldybės gali netekti gebėjimo pačios organizuoti viešųjų paslaugų teikimą. Išardžius institucinius ir žmogiškuosius išteklius, atkurti viešuosius paslaugų teikimo pajėgumus tampa beveik neįmanoma, net ir tais atvejais, kai atsirastų poreikis ar būtinybė veiklą vėl perimti.
Tokie pokyčiai nesuderinami su viešųjų pirkimų principu, kuris reikalauja racionalaus ir efektyvaus viešųjų lėšų naudojimo. Eliminuojant veikiančias struktūras be aiškaus teisinio pagrindo, kuriama ilgalaikė žala, kurios padariniai neapsiriboja tik finansiniais nuostoliais ir administracinėmis problemomis – jie silpnina viso viešojo sektoriaus galimybes užtikrinti gyventojams esmines paslaugas.
Problemą spręsti būtina, bet ne paskutinę minutę
Tai, jog vidaus sandorių reguliavimas reikalauja aiškumo, – abejonių nekelia. Pastarieji metai parodė, kad dabartinė situacija, kurioje įstatymas numato viena, o institucijos vadovaujasi teismų suformuluotais papildomais reikalavimais, kelia realią žalą tiek teisiniam tikrumui, tiek pačiam viešųjų paslaugų teikimo modeliui.
Tačiau tai nereiškia, kad vidaus sandorių problema turėtų būti sprendžiama paskubomis – kaip paskutinės minutės pataisa Ekonomikos ir inovacijų ministerijos Viešųjų pirkimų įstatymo pakeitimo projekte. Toks kelias ne tik rizikingas, bet ir neatsakingas. Dėl kompleksiškumo problema reikalauja atskiro, kruopščiai parengto sprendimo, paremto nuosekliu dialogu su savivaldybėmis, savivaldybių įmonėmis ir priežiūros institucijomis – Konkurencijos taryba ir Viešųjų pirkimų tarnyba, kartu įtraukiant privačius rinkos operatorius.
Sprendžiant šį klausimą būtina įtvirtinti aiškų, įstatyme nustatytą teisinį pagrindą, kurio laikymasis nekeltų papildomų interpretacijų ar nepagrįstų rizikų. Vidaus sandorių sąlygų apibrėžtis neturi būti paliekama teismų ar priežiūros institucijų nuožiūrai, o privalo būti formuluojama įstatymų leidėjo – taip, kaip to reikalauja ESTT praktika ir nacionalinė teisinė logika.
VERSLO TRIBŪNA
Kalbų mokymo lyderė KALBA.lt pradeda naują sezoną su inovacija, kuri Lietuvos rinkoje neturi atitikmens - KALBA Boost. Tai unikaliai KALBA ekspertų sukurta kalbų praktikavimosi platforma, paremta asmeniniu dirbtinio intelekto (DI) kalbos mentoriumi.
Vilniaus lopšelyje-darželyje „Malūnėlis“ šventė – baigtas kapitalinis remontas, po kurio darželis tapo ne tik erdvesnis, bet ir kur kas modernesnis. Vilniuje, Verkių seniūnijoje, Popieriaus g. 7 įsikūrusios įstaigos pastato plotas padidėjo 230 kv. m, vietoje 5 grupių įrengtos 7, ugdymo reikmėms labiau pritaikyta infrastruktūra, modernizuotos vidaus ir lauko erdvės, pagerintas pastato energinis efektyvumas.
Darbą pradėjo pirmoji specializuota vaikų odontologijos klinika Lietuvoje „Neodenta Kids“. Ji atidaryta Kaune, Brastos g. 22. Pasitelkę naujausias technologijas ir modernią įrangą profesionalūs vaikų odontologai čia teikia įvairias paslaugas: dantų šalinimo ir gydymo, burnos higienos, vaikų dantų atstatymo keramikiniais vainikėliais ir kt. Tai tik pirmas žingsnis į „Neodenta Kids“ vaikų odontologijos klinikų tinklą visoje Lietuvoje. Metų pabaigoje Kaune, Savanorių pr., duris atvers antroji „Neodenta Kids“ klinika, o 2026 m. pavasarį – ir pirmoji Vilniuje, kuri įsikurs naujausiame ir moderniausiame sostinės rajone „Sakai“.
Vilniuje ruošiamasi dideliam viešosios erdvės projektui: 1,2 h plote Naujininkuose, prie Tūkstantmečio bei Dariaus ir Girėno gatvių, bus įrengtas Tūkstantmečio skveras, kuris atskleis šios teritorijos neišnaudotą potencialą. Vilniaus m. savivaldybės užsakymu projektą plėtojanti Vilniaus vystymo kompanija išrinko darbų rangovą – UAB „Eika Construction“.
Todėl nors viešųjų pirkimų įstatymo pakeitimai dėl biurokratijos mažinimo yra sveikintini, vidaus sandorių klausimas turi būti sprendžiamas atskirai, sistemiškai ir atsakingai, ne kaip kitų reformų priedas, o kaip atskiras, esminę reikšmę turintis valstybės sprendimas dėl to, kaip viešasis sektorius gali (ir turi) užtikrinti gyventojams svarbiausias paslaugas.
Jeigu šis klausimas ir toliau bus ignoruojamas, tai reikš ne tik savivaldybių įmonių eliminavimą, bet ir ilgalaikę žalą viešajam interesui – iššvaistytas investicijas, išskaidytą infrastruktūrą, atleistus darbuotojus bei prarastas kompetencijas regionuose.
Todėl atėjo metas kalbėti ne tik apie viešųjų pirkimų greitį ar lankstumą, bet ir apie viešojo sektoriaus stabilumą.
Ne tik apie tai, ką reikia keisti, bet ir apie tai, ko nevalia griauti.
Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris dr. Feliksas Miliutis ir vyr. teisininkas Gediminas Zaranka.
[1] Viešųjų pirkimų įstatymo pakeitimo projektas. Prieiga internetu: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/3cb35332572f11f0a19dcea0bcc863ad?jfwid=-ozdz68eiu.
[2] 2022-05-05 LRKT nutarimas Nr. KT54-N5/2022 dėl savivaldybių sudaromų vidaus sandorių dėl viešųjų paslaugų teikimo. Prieiga internetu: https://lrkt.lt/lt/teismo-aktai/paieska/135/ta2652/content; 2024-10-10 LRKT nutarimas Nr. KT80-N11/2024 dėl Vietos savivaldos įstatymo 55 straipsnio 3 dalies (2023-06-29 redakcija) atitikties Konstitucijai. Prieiga internetu: https://lrkt.lt/lt/teismo-aktai/paieska/135/ta3060/content.
[3] ESTT 2019-10-03 sprendimas byloje C-285/18, 57 paragrafas.
[4] LAT 2019-12-17 nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019.
