Vidaus sandoriai: ar ir toliau pirksime be konkursų?
2022 m. gegužės 5 d. ir 2024 m. spalio 10 d. Konstitucinis Teismas priėmė du nutarimus[1], kurie iš esmės pakeitė požiūrį į viešųjų paslaugų pavedimą savivaldybių valdomoms įmonėms. Šie nutarimai sukėlė sumaištį viešajame sektoriuje – ne todėl, kad vidaus sandoriai būtų buvę pripažinti neteisėtais, bet todėl, kad Konstitucinis Teismas nurodė: vidaus sandorių taikymas negali būti grindžiamas tik Europos Sąjungos teisę atitinkančiomis ir įstatyme tiesiogiai numatytomis taisyklėmis.
Nuo tada prasidėjo teisinių aiškinimų maratonas, kuriame savivaldybės ir jų įmonės mėgina suprasti, kokiomis sąlygomis jos vis dar gali teikti paslaugas be konkurso, o kokiais atvejais tai jau laikytina neteisėtais veiksmais.
Vidaus sandorių klausimas iš esmės tapo klausimu, kaip turi būti organizuojamos viešosios paslaugos Lietuvoje.
Konstitucinis Teismas: vidaus sandorio išimtis galima tik įrodytais išimtiniais atvejais
Konstitucinis Teismas savo 2022 ir 2024 m. nutarimais nustatė gaires įstatymų leidėjui, kaip ši sritis turi būti reguliuojama. Pasak Teismo, vidaus sandoriai gali būti pateisinami tik tada, kai jie atitinka konstitucinius kriterijus – užtikrina paslaugos kokybę, prieinamumą ir nepertraukiamumą, o jų taikymas nepažeidžia sąžiningos konkurencijos principo. Šie nutarimai sukūrė situaciją, kai, viena vertus, įstatymas vidaus sandorius leidžia, kita vertus, atsirado papildomų, įstatyme tiesiogiai neįtvirtintų sąlygų, kurias teismai ir institucijos jau pradeda taikyti praktiškai.
Būtent dėl to vidaus sandorių tema šiandien tampa vis dažnesniu ginčo objektu teismuose. Privatūs ūkio subjektai, supratę Konstitucinio Teismo nutarimus kaip papildomų ir privalomų kriterijų įtvirtinimą, ginčija savivaldybių ir šių valdomų bendrovių sudarytus sandorius, kurie, jų manymu, neatitinka Konstitucinio Teismo praktikoje suformuluotų „testų“. Taip pat atsiranda rimtų abejonių, ar apskritai yra teisinis pagrindas taikyti tokias sąlygas, kurios nėra įtvirtintos įstatyme, ir ar galima vidaus sandorio teisėtumą vertinti vien remiantis teismų doktrina.
Kartą Lietuvos Aukščiausiasis Teismas jau yra išaiškinęs, jog iš esmės vidaus sandorių teisėtumo klausimas gali būti sprendžiamas tik vertinant šio atitiktį Viešųjų pirkimų įstatyme nustatytoms sąlygoms[2]. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas kada nors, tikėtina, privalės atsakyti, ar vidaus sandorių teisėtumo pagrindas gali būti ne tik įstatymas, bet ir Konstitucinio Teismo nutarimai. Tai lems, ar savivaldybės ir jų įmonės, sudariusios vidaus sandorius po Konstitucinio Teismo nutarimų paskelbimo, gindamos savo poziciją galės vadovautis tik Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio nuostatomis, ar ir privalės įrodinėti atitinkamų vidaus sandorių atitiktį reguliavimui papildomais „testais“, kurie iki šiol nėra aiškiai suformuluoti teisės aktuose.
Kol šių atsakymų nėra, teisinė neapibrėžtis išlieka. Tačiau vidaus sandorių reguliavimo klausimo jau ėmėsi ir Vidaus reikalų ministerija (VRM) – jos iniciatyva parengtas Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio pakeitimo projektas[3]. Ar jis iš tiesų atitinka Konstitucinio Teismo nubrėžtas ribas – tai jau atskiras klausimas, kuris vertas atidesnės analizės.
VRM pasiūlymas: ar tai tinkamas kelias?
Sveikintina, kad VRM ėmėsi spręsti sudėtingą ir itin jautrų vidaus sandorių reguliavimo klausimą. Tai ne tik teisinės technikos problema – nuo jos priklauso, kaip valstybė organizuos viešųjų paslaugų teikimą, kokį vaidmenį šiame procese turės savivaldybės ir jų įmonės bei kiek efektyviai bus panaudojamos jau atliktos investicijos. Vis dėlto kyla rimtų abejonių, ar ministerijos parengtas įstatymo pakeitimo projektas iš tiesų atitinka Konstitucinio Teismo nutarimų dvasią ir praktinius viešojo sektoriaus poreikius.
Pagal VRM siūlomą Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio redakciją, vidaus sandoris galėtų būti sudaromas tik tuo atveju, jei perkančioji organizacija, atlikusi rinkos konsultaciją arba įvykdžiusi viešąjį pirkimą, pagrįstai įsitikina, kad kitaip negali užtikrinti paslaugos prieinamumo, kokybės ir nepertraukiamumo. Kitaip tariant, vidaus sandoris tampa ne savivaldybės turimų priemonių dalimi, o kraštutinumu, kurį galima taikyti tik tada, kai visos kitos galimybės išnaudotos ir nepasiteisino.
Toks modelis iš esmės pakeičia ilgus metus galiojusią pusiausvyrą tarp privataus ir viešojo sektoriaus. Anksčiau vidaus sandoris galėjo būti savivaldybės strateginis pasirinkimas – pagrįstas viešuoju interesu, infrastruktūros naudojimu ar socialiniais argumentais, o pagal siūlomą modelį jis tampa paskutinio šiaudo alternatyva, kurią galima taikyti tik po to, kai „nepavyko nusipirkti iš rinkos“.
Taip vidaus sandorio išimtis iš esmės prilyginama ir dabar egzistuojančiai galimybei viešajam sektoriui pirkti be konkurso, kai konkretų poreikį gali patenkinti tik vienintelis tiekėjas.
Nors ministerija siekia užtikrinti, kad vidaus sandoriai nekeltų grėsmės sąžiningai konkurencijai, toks sprendimas kelia klausimą, ar juo nėra peržengiamos paties Konstitucinio Teismo nustatytos linijos. Teismas nurodė, kad vidaus sandorių sudarymo sąlygos turi būti aiškios ir įtvirtintos įstatyme, tačiau nepasakė, kad šios sąlygos turi būti tokios griežtos, kad vidaus sandoriai faktiškai taptų neįmanomi. Todėl natūralu klausti – ar toks reguliavimas tikrai įgyvendina Konstitucinio Teismo išaiškinimą, ar tiesiog pasirenkamas lengviausias kelias: eliminavimas vietoj subalansuoto reguliavimo?
Kodėl toks reguliavimas kelia riziką viešajam sektoriui?
Per daugelį metų savivaldybės, pasitelkdamos vidaus sandorių mechanizmą, ne tik užtikrino viešųjų paslaugų teikimą, bet ir atliko reikšmingas investicijas į infrastruktūrą. Atliekų tvarkymo, keleivių vežimo ir kitose srityse buvo sukurti savivaldybių įmonių pagrindu veikiantys paslaugų centrai, į kuriuos buvo investuotos savivaldybių, valstybės ar Europos Sąjungos lėšos. Šios įmonės per ilgus metus sukaupė ne tik turtą, bet ir specifines kompetencijas, būtinas siekiant kokybiškai ir stabiliai teikti paslaugas tiek didmiesčiuose, tiek regionuose.
Regionuose vidaus sandoriai turi ne tik viešųjų paslaugų užtikrinimo, bet ir socialinę reikšmę. Savivaldybių valdomos įmonės čia dažnai yra vieni didžiausių darbdavių, užtikrinančių vietos gyventojų užimtumą. Didelė dalis šių darbuotojų yra deklaravę gyvenamąją vietą toje pačioje savivaldybėje, o tai reiškia, kad jų sumokėtas gyventojų pajamų mokestis grįžta į savivaldybės biudžetą. Taigi, šių įmonių veikla ne tik sprendžia viešųjų paslaugų klausimą, bet ir palaiko vietos ekonominį gyvybingumą.
Be to, vidaus sandorių pagrindu gautos pajamos dažnai naudojamos ir kitoms savivaldos funkcijoms užtikrinti. Pavyzdžiui, keleivių vežimo srityje neretai savivaldybių įmonės ne tik eksploatuoja autobusus, bet ir išlaiko autobusų stotis, kurios turi veikti ir būti prižiūrimos net ir tuo atveju, jei pačią keleivių vežimo paslaugą rinkoje teiktų privatūs subjektai. Tai reiškia, kad vidaus sandoriai leidžia savivaldybėms išlaikyti kompleksinius paslaugų modelius.
Taip pat būtina pripažinti, kad savivaldybių įmonės dažnai negali lygiomis sąlygomis konkuruoti su privačiais tiekėjais. Joms taikomas Viešųjų pirkimų įstatymas, kuris reikalauja vykdyti formalius pirkimus net dėl menkiausių prekių ar paslaugų, o tai riboja lankstumą ir didina veiklos kaštus. Privačios įmonės tokių ribojimų neturi – jos gali greitai ir efektyviai apsirūpinti reikiamais ištekliais rinkos sąlygomis.
Visa tai rodo, kad vidaus sandoriai nėra vien teisinė išimtis – tai svarbus mechanizmas, kurio veikimas susijęs su paslaugų kokybe, socialiniu stabilumu, viešųjų investicijų efektyvumu ir vietos savivaldos gebėjimu savarankiškai spręsti ir tenkinti gyventojų poreikius. Būtent todėl šis mechanizmas negali būti naikinamas ar radikaliai keičiamas nepasvėrus visų galimų pasekmių. Vidaus sandoriai turi būti reguliuojami atsakingai, išlaikant balansą tarp konkurencijos apsaugos ir realaus viešųjų paslaugų teikimo užtikrinimo poreikio.
Reikia ne drausti, o aiškiai reglamentuoti
Šiandien tapo akivaizdu – vidaus sandorių tema nebegali būti sprendžiama nei per institucinę tylą, nei per radikalų eliminavimą. Konstitucinis Teismas aiškiai nurodė, jog vidaus sandoriai negali daryti įtakos sąžiningai konkurencijai ir privalo užtikrinti gerą paslaugos kokybę, nepertraukiamumą ir prieinamumą. Tačiau Konstitucinis Teismas taip pat nepasisakė, kad šios sąlygos turi būti tokios griežtos, kad praktiškai užkirstų kelią jų taikymui. Todėl tikrasis įstatymų leidėjo uždavinys – ne apriboti šį instrumentą iki kraštutinės priemonės, o sukurti aiškų, skaidrų ir pagrįstą jo taikymo modelį.
Toks modelis turėtų remtis trimis ramsčiais. Pirma, įstatyme turi būti nustatyti objektyvūs kriterijai, kokiais atvejais vidaus sandoris leidžiamas, pavyzdžiui, kai paslaugai būdingas nuolatinis pobūdis, kai būtina užtikrinti rezervinius pajėgumus ar kai savivaldybė yra atlikusi reikšmingas investicijas į paslaugos infrastruktūrą. Antra, turi būti numatytas pareigos pagrįsti ir viešinti šį sprendimą mechanizmas – ne tam, kad jį uždraustų, o kad būtų užtikrintas skaidrumas ir konkurencijos pažeidimų prevencija. Ir trečia, turi būti nustatyta, kaip vertinamas šių sąlygų atitikimas, kad būtų išvengta subjektyvių interpretacijų, kurios šiuo metu kelia daugiausia teisinių ginčų.
Svarbiausia – grįžti prie to, kas buvo Konstitucinio Teismo minties esmė: ne eliminavimo, o aiškumo poreikio. Teisinis tikrumas, aiškiai nustatytos ribos ir suprantama sprendimų priėmimo logika – tai yra tai, ko reikia tiek savivaldybėms, tiek priežiūros institucijoms, tiek ir privatiems tiekėjams, kad visi veiktų bendroje, sąžiningoje sistemoje.
Todėl sprendimas turi būti kompromisinis – toks, kuris užtikrintų ir konkurencijos principų laikymąsi, ir viešųjų paslaugų tęstinumą bei efektyvų viešųjų išteklių naudojimą. Tai nėra neįmanoma. Reikia tik politinės valios atsisakyti kraštutinumų ir rinktis protingą reguliavimą.
Ir pabaigoje: ar dar galime susitarti?
Diskusija dėl vidaus sandorių nėra tik apie viešuosius pirkimus ar konkurencijos apsaugą. Iš esmės ji atskleidžia platesnį klausimą – kiek pasitikime savo savivalda ir kiek esame pasirengę pripažinti, kad viešosios paslaugos gali būti organizuojamos įvairiais būdais, priklausomai nuo vietos aplinkybių, gyventojų poreikių ir turimų pajėgumų.
VERSLO TRIBŪNA
Ar savivaldybė gali pavesti savo įmonei surinkti atliekas, tvarkyti gatves ar vežioti keleivius neskelbdama konkurso? Ilgą laiką atsakymas buvo „taip“ – tokia praktika, vadinama vidaus sandoriais, buvo įprasta, dažnai ekonomiškai pagrįsta ir socialiai prasminga. Tačiau pastaraisiais metais vidaus sandorių tema tapo viena painiausių viešųjų pirkimų bei konkurencijos teisės požiūriu.
Anglies kreditai (angl. – carbon credits) – rinkoje naudojami sertifikatai, kuriais kompensuojamos CO₂ emisijos. Šis instrumentas atveria naujas verslo galimybes ir siūlo sprendimus, kaip mažinti poveikį klimatui privačiomis iniciatyvomis. Kas yra anglies kreditų rinka, kuo tai skiriasi nuo apyvartinių taršos leidimų (ATL), kokias naujas galimybes reiškia verslui ir kaip sujungti statybas ir klimatui neutralias iniciatyvas, „Verslo tribūnos“ diskusija su bendrovės „Nordic Carbon Solutions“ vadovu Pauliumi Kunčinu, advokatų profesinės bendrijos „Constat“ partneriu Mariumi Čepuliu ir bendrovės „Jūrės medis“ valdybos nariu Audriumi Zablotka.
„Verslo tribūnoje“ įkvepianti istorija ir pamokos, išmoktos įveikiant iššūkius, kurių netrūksta NT vystytojų kasdienybėje. Sutelktinio finansavimo platformos „Profitus“ santykių su investuotojais vadovas Aurimas Satkūnas ir įmonės „Insta projektai“ vadovas Justas Rutkauskas pasakoja vieno projekto, prasidėjusio varžytinėmis, istoriją: „Tai buvo geriausia mokykla, kokia gali būti.“
Lapkričio 26 d. Vilnius taps verslo, ekonomikos ir prognozių epicentru – čia vyks konferencija „Verslas 2026“. Pirmą kartą Nobelio ekonomikos premijos laureatas Jamesas A. Robinsonas „Verslo žinių“ kvietimu dalinsis būtent Lietuvai skirtomis įžvalgomis.
Konstitucinis Teismas pateikė aiškią kryptį – būtina įstatymu nustatyti aiškias vidaus sandorių ribas. Tačiau tai nereiškia, kad šios ribos turi tapti užkardu, nepaliekančiu jokios erdvės sprendimams, kurie dažnai yra ekonomiškai racionalūs, socialiai atsakingi ir strategiškai reikalingi. Tai, ką šiuo metu siūlo Vidaus reikalų ministerija, yra labiau draudimas nei reguliavimas, ir tai gresia ne tik savivaldybių įmonių gyvybingumui, bet ir visam paslaugų tiekimo modeliui Lietuvoje.
Šiame kontekste ypač svarbu, kad įstatymų leidėjas išliktų atviras diskusijai ir pasirinktų kelią, kuris kurtų balansą tarp sąžiningos konkurencijos ir viešojo intereso. Vidaus sandoriai nėra savitikslis reiškinys – tai priemonė, kuri tinkamai reglamentuota gali tapti stipriu įrankiu savivaldybėms efektyviai, atsakingai ir savarankiškai teikti paslaugas savo bendruomenėms.
Šiuo metu turime progą iš naujo apibrėžti žaidimo taisykles. Proga, kuria galima pasinaudoti konstruktyviai – ieškant sutarimo, o ne prievarta perbraižant veikiančią sistemą.
Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas dr. Feliksas Miliutis ir vyr. teisininkas Gediminas Zaranka.
[1] 2022-05-05 LRKT nutarimas Nr. KT54-N5/2022 dėl savivaldybių sudaromų vidaus sandorių dėl viešųjų paslaugų teikimo ir 2024-10-10 LRKT nutarimas Nr. KT80-N11/2024 dėl Vietos savivaldos įstatymo 55 straipsnio 3 dalies (2023-06-29 redakcija) atitikties Konstitucijai.
[2] LAT 2019-12-17 nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019
[3] Vidaus reikalų ministerijos pateiktas Lietuvos Respublikos Viešųjų pirkimų įstatymo Nr.I-1491 10 straipsnio pakeitimo įstatymas. Prieiga internetu: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/7c71419265f711f0a19dcea0bcc863ad?positionInSearchResults=0&searchModelUUID=f6b8ebb3-4b57-434a-b241-564e4b24d7c1
