Vidaus sandoriai: nuo teisinės painiavos prie aiškių taisyklių
Neapibrėžtumo į viešųjų paslaugų pavedimo reguliavimą įnešė Europos Sąjungos Teisingumo Teismo suformuluotai praktikai[1] oponuojantys 2022 m. gegužės 5 d.[2] ir 2024 m. spalio 10 d.[3] Konstitucinio Teismo nutarimai, kuriuose iš esmės suformuluota vidaus sandorių „išimtinumo“ doktrina.
Tačiau šie nutarimai nenurodė konkrečių kriterijų ar aiškių procedūrų, kaip ,,išimtinumo“ testą reikėtų taikyti praktikoje. Dėl šios priežasties Viešųjų pirkimų įstatyme įtvirtinti vidaus sandorių sudarymo principai dažnai buvo skirtingai aiškinami tiek priežiūros institucijų, tiek teismų. Tai lėmė, jog praktikoje atsirado teisinis neapibrėžtumas, trukdantis priimti skaidrius ir pagrįstus sprendimus. Šioje situacijoje kentėjo visi: savivaldybės, verslas ir gyventojai, kuriems svarbiausia – kokybiškos ir nepertraukiamos viešosios paslaugos.
Svarbu suprasti, kad per pastaruosius dešimtmečius savivaldybės daugelyje paslaugų sričių – nuo keleivių vežimo iki atliekų tvarkymo – yra sukūrusios vietinius kompetencijų centrus. Šiose įmonėse dirba kvalifikuoti, ilgametę patirtį sukaupę specialistai, kurių darbas ne tik užtikrina paslaugų kokybę, bet ir prisideda prie regionų užimtumo. Ne viena savivaldybės įmonė atlieka platesnę funkciją nei tik paslaugų teikimas – jos tampa svarbiu socialiniu ir ekonominiu vietos bendruomenės ramsčiu.
Šiame kontekste pasiūlyti Viešųjų pirkimų įstatymo[4] ir Vietos savivaldos įstatymo[5] pakeitimai vertintini kaip pozityvus žingsnis į priekį. Pirmą kartą siekiama aiškiai ir nuosekliai įtvirtinti, kokiomis sąlygomis gali būti sudaromas vidaus sandoris, kokie kriterijai turi būti vertinami, kokia informacija pagrindžiama ir kaip turi būti užtikrinamas sprendimų skaidrumas.
Tai reiškia perėjimą nuo interpretacijų ir normų spragų prie aiškių ir įstatymu pagrįstų taisyklių. Tai svarbu ne tik dėl teisinio tikrumo, bet ir dėl galimybės savivaldai planuoti tinkamą paslaugų teikimą, išlaikyti sukurtas paslaugų struktūras bei užtikrinti, kad sprendimai būtų ne tik teisėti, bet ir racionalūs viešojo intereso prasme.
Ką siūloma keisti ir kodėl tai svarbu?
Pateikti Viešųjų pirkimų ir Vietos savivaldos įstatymų pakeitimai iš esmės siekia atsakyti į tai, kas ilgą laiką buvo neaišku: kokiomis sąlygomis savivaldybė gali pavesti savo įmonei teikti paslaugas be konkurso, sudarydama vidaus sandorį. Iki šiol galiojusi tvarka dažnai palikdavo daug vietos interpretacijoms – vienos savivaldybės rėmėsi paslaugos pobūdžiu ar ankstesnėmis investicijomis, kitos stengėsi iš anksto atlikti rinkos analizę, bet bendra procedūra nebuvo aiškiai įtvirtinta.
Kiek anksčiau buvo pasigirdę siūlymų, esą prieš sudarant vidaus sandorį visada reikėtų „pasibandyti“ – surengti konkursą ar bent rinkos konsultaciją. Tačiau tokia nuostata, pritaikyta mechaniškai, gali sukelti daugiau žalos nei naudos. Viešojo pirkimo procedūra nėra vien formalumas – ji reikalauja laiko, žmogiškųjų ir finansinių išteklių, o svarbiausia – gali kelti grėsmę paslaugos tęstinumui. Jei tokį „pasibandymą“ taikytume net ir ten, kur nuo pat pradžių akivaizdu, jog rinka neveikia (nėra tiekėjų, pernelyg specifinis paslaugos pobūdis, būtina nuolatinė kontrolė), rizikuojama prarasti paslaugos prieinamumą, kokybę ar net jos laikinai neteikti. Todėl svarbu, kad įstatyme būtų numatyta galimybė sprendimą priimti iš anksto ir atsakingai, remiantis faktais, o ne tik iš inercijos „pabandyti konkurenciją“.
Be to, nėra tikslo naikinti iki šiol efektyviai bei būtinųjų sąnaudų principu veikiančius savivaldybių sukurtus viešųjų paslaugų teikimo kompetencijų centrus vien dėl to, kad tokią pačią paslaugą panašiomis sąlygomis galėtų teikti privatūs subjektai.
Todėl naujasis reguliavimas siūlo aiškią alternatyvą: savivaldybė, prieš sudarydama vidaus sandorį, galės atlikti konkrečiais duomenimis pagrįstą analizę, kurios pagrindu bus sprendžiama dėl vidaus sandorio sudarymo galimumo ir pagrįstumo.
Sprendimas turės būti aiškiai motyvuotas ir viešai paskelbtas, taip užtikrinant skaidrumą tiek vietos bendruomenei, tiek suinteresuotam verslui. Nebelieka vietos subjektyviam „taip patogiau“ – sprendimas turės būti pagrįstas objektyviais duomenimis, o jo motyvai – suprantami ir prieinami visuomenei.
Nors šiuo metu analizei keliami reikalavimai dar nėra aiškūs, tačiau bet kuriuo atveju akivaizdu, jog vidaus sandorio pagrįstumo parametrai pagaliau nuguls norminiame teisės akte.
Toks modelis žymi reikšmingą kokybinį pokytį: nuo praktikos, kurioje taisyklės formuojamos po ginčų ar per tyrimų metu suformuluotus vertinimus, pereinama prie aiškiai įtvirtinto prevencinio reguliavimo. Tai naudinga visoms pusėms – savivaldybėms, kurios žinos, kaip veikti; verslui, kuris galės įvertinti rinkos galimybes; ir priežiūros institucijoms, kurios galės vertinti sprendimus pagal aiškias teisines nuostatas, o ne doktrinines prielaidas.
Žinoma, šie siūlymai dar yra diskusijų ir tobulinimo stadijoje – tikėtina, kad teisėkūros procese jie bus tikslinami, atsižvelgiant į praktines savivaldybių ir rinkos patirtis. Tačiau pati kryptis yra sveikintina: pagaliau kuriamas aiškus, prognozuojamas ir visiems suprantamas vidaus sandorių taikymo modelis, naudingas savivaldybėms, verslui ir priežiūros institucijoms.
Aiškus reguliavimas – naudinga visiems: nuo savivaldybių iki verslo
Aiškus ir įstatyme įtvirtintas vidaus sandorių reguliavimas kuria naudą visoms suinteresuotoms pusėms.
Savivaldybėms tai reiškia prognozuojamumą ir galimybę planuoti viešųjų paslaugų organizavimą ilgalaikėje perspektyvoje. Turėdamos aiškiai apibrėžtas sąlygas ir procedūras, jos gali priimti sprendimus nebijodamos, kad po kelerių metų šie bus vertinami pagal vėliau suformuluotus, tuo metu neegzistavusius kriterijus. Tai tiesiogiai mažina teisinių ginčų skaičių ir leidžia savivaldai sutelkti dėmesį į paslaugų kokybę.
Ne mažiau svarbi nauda tenka ir privačiam sektoriui. Pirmą kartą siūlomas modelis numato, kad sprendimas sudaryti vidaus sandorį bus grindžiamas konkrečiais duomenimis ir viešai skelbiamu motyvuotu vertinimu. Tai reiškia, kad verslui taps aiškus ne tik galutinis sprendimas, bet ir argumentai, kuriais jis paremtas. Tiekėjai galės matyti, kodėl savivaldybė pasirinko vieną ar kitą modelį, įvertinti analizės pagrįstumą ir, esant poreikiui, konstruktyviai jį kvestionuoti. Tokia tvarka užtikrina realią, o ne formalią konkurencijos apsaugą.
Priežiūros institucijoms ir teismams aiškus reguliavimas reiškia mažiau dviprasmybių ir mažiau subjektyvių vertinimų. Kai sprendimų pagrindimas, taikomi kriterijai ir procedūros yra nustatyti norminiais teisės aktais, vertinimas tampa nuoseklus ir vienodas. Tai mažina ilgalaikių ginčų riziką ir prisideda prie stabilesnės, labiau prognozuojamos teisinės aplinkos visiems dalyviams.
Gyventojų požiūriu, aiškus vidaus sandorių reguliavimas svarbus pirmiausia todėl, kad jis orientuotas ne į procedūrą, o į rezultatą – gerą paslaugų kokybę, jų nepertraukiamumą ir realų prieinamumą. Vidaus sandoriai daugelyje sričių leidžia užtikrinti stabilų paslaugų teikimą ten, kur rinka veikia fragmentiškai arba yra nepajėgi pasiūlyti ilgalaikių sprendimų. Be to, savivaldybių įmonės, veikdamos vidaus sandorių pagrindu, palaiko vietos užimtumą, išsaugo kvalifikuotus darbuotojus regionuose ir užtikrina sukauptos patirties tęstinumą. Visa tai tiesiogiai veikia gyventojų kasdienybę – paslaugos teikiamos laiku, arti gyvenamosios vietos, o jų organizavimas prisideda prie vietos bendruomenių socialinio ir ekonominio stabilumo.
Reikia ne ideologijos, o subalansuoto požiūrio
Diskusijose apie vidaus sandorius dažnai susiduria dvi kraštutinės pozicijos: viena jų viešuosius pirkimus laiko vieninteliu teisingu sprendimu, kita siekia maksimaliai išsaugoti savivaldybių įmonių vaidmenį. Tačiau nei viena, nei kita pozicija savaime negarantuoja geriausio rezultato gyventojams. Viešieji pirkimai nėra vertybė savaime – jie yra tik priemonė, skirta tikslui pasiekti, t. y. užtikrinti kokybišką, prieinamą ir nepertraukiamą viešųjų paslaugų teikimą racionaliai paskirstant viešąsias lėšas.
Lygiai taip pat ir vidaus sandoris savaime nėra nei „geras“, nei „blogas“. Jo vertė priklauso nuo to, ar jis taikomas pagrįstai, ar sprendimas priimamas įvertinus realias alternatyvas ir viešojo intereso poreikius. Kai vidaus sandoris pasirenkamas iš inercijos ar dėl patogumo, jis gali kelti pagrįstų abejonių. Tačiau kai jis grindžiamas objektyviais duomenimis ir aiškiais kriterijais, jis tampa teisėta ir racionalia viešųjų paslaugų organizavimo forma.
Siūlomas reguliavimas būtent ir siekia šios pusiausvyros. Jis neeliminuoja konkurencijos, bet nustato aiškias ribas, kada ji yra būtina, o kada – neefektyvi ar net žalinga viešajam interesui. Taip pat jis išsaugo galimybę savivaldybėms veikti atsakingai, pasitelkiant savo kompetencijas ir infrastruktūrą tais atvejais, kai tai yra racionaliausias sprendimas gyventojų naudai.
Svarbu pripažinti, kad vidaus sandoris tam tikrais atvejais gali būti vertinamas ir kaip viešojo intereso apsaugos instrumentas rinkose, kuriose pasireiškia oligopolijos požymiai. Ne viena paslaugų sritis Lietuvoje pasižymi ribotu tiekėjų skaičiumi, didele koncentracija ir ribota realia konkurencija, kuri formaliai egzistuoja, bet faktiškai ne visuomet užtikrina geresnę kainą ar kokybę. Tokiose situacijose konkuravimas „dėl pačios konkurencijos“ neturi tapti savitiksliu procesu. Esminis tikslas turi būti konkurencija dėl kokybės, dėl paslaugų prieinamumo ir dėl racionalaus viešųjų lėšų paskirstymo. Tinkamai ir aiškiai reglamentuotas vidaus sandoris gali būti viena iš priemonių šiam tikslui pasiekti, kartu išlaikant kontrolę, stabilumą ir ilgalaikę naudą gyventojams.
VERSLO TRIBŪNA
Energetikos infrastruktūros grupės „DS1“ dukterinė įmonė UAB „DS1 Service“ pasirašė aptarnavimo ir priežiūros (angl. O&M) sutartį su „Elektrum Lietuva“, pagal kurią prižiūrės dalį „Elektrum Lietuva“ atsinaujinančios energetikos infrastruktūros portfelio – iš viso 331,7 MW elektros tinklų infrastruktūros visoje Lietuvoje. Toks mastas – tai ženklas, kad rinka pereina į brandos etapą, kuriame svarbiausia tampa ne tik pastatyti parkus, bet užtikrinti jų patikimą kasdienę generaciją. Būtent todėl O&M paslaugos vis dažniau vertinamos kaip verslo funkcija, tiesiogiai susijusi su prastovų kontrole ir investicijų grąža.
„Švyturys“ – kokybiškiausio alaus gamintojas Lietuvoje. Mažai bendrovių sau galėtų leisti tokius drąsius teiginius, tačiau tai – ne reklaminis šūkis, o tvirta ir ne vienerius metus nesikeičianti vartotojų nuomonė, kurią išgirdusi Šveicarijos sertifikavimo organizacija „Icertias“ daryklos gaminius įvertino prestižiniu QUDAL aukso medaliu. Kokybė „Švyturio“ darykloje nėra tik standartų laikymasis, tai – organizacijos kultūros dalis.
Žemų kainų prekybos tinklas „Lidl Lietuva“ nuolat ieško būdų mažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų (ŠESD) emisijas visoje savo veikloje. 2024 finansiniais metais net 98,9 proc. bendrovės parduotuvėse ir logistikos centruose naudojamos elektros energijos buvo iš atsinaujinančių šaltinių. Apie tai, kaip prie mažesnio poveikio aplinkai prisideda ant pastatų stogų įrengiamos saulės elektrinės, elektromobilių įkrovimo stotelės ir kiti gamtą tausojantys sprendimai, plačiau pasakojama naujausiame įmonės tvarumo žurnale.
Paprastumas, funkcionalumas, ilgaamžiškumas ir gebėjimas patenkinti realius vartotojų poreikius – tokia kryptimi juda pramoninis dizainas. Informacijos ir sprendimų triukšme vertę kuria ne įmantri forma ar technologijų gausa, o gebėjimas tiksliai spręsti konkrečias problemas. Dizaino ekspertai pasakoja, kas lemia šį pokytį, kaip keičiasi dizainerio vaidmuo ir kokių kompetencijų reikia rinkai.
Nuo teisinės tylos – prie atsakomybės kultūros
Siūlomos Viešųjų pirkimų ir Vietos savivaldos įstatymų pataisos žymi svarbų vidaus sandorių reguliavimo lūžį – perėjimą nuo ilgą laiką vyravusios miglotos praktikos prie aiškaus, teisės aktuose apibrėžto modelio. Vietoje situacijos, kai sprendimai buvo vertinami remiantis skirtingais aiškinimais ar post factum suformuota doktrina, siūlomas aiškus kelias: kriterijai, duomenimis grįstas vertinimas, motyvavimas ir viešumas.
Šis pokytis yra būtinas ne tik siekiant tinkamai įgyvendinti Konstitucinio Teismo ar Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje pateiktus išaiškinimus, bet ir kuriant pasitikėjimą viešojo sektoriaus sprendimais. Skaidrumas, aiškios taisyklės ir atsakomybė už pasirinktą paslaugų organizavimo modelį leidžia išvengti situacijų, kai sprendimai tampa neaiškūs nei savivaldybėms, nei verslui, nei gyventojams.
Kuo daugiau aiškumo – tuo daugiau pasitikėjimo. O kuo daugiau pasitikėjimo ir iš anksto apibrėžtų taisyklių – tuo mažiau ginčų, mažiau teisinių konfliktų ir daugiau dėmesio tam, kas iš tiesų svarbiausia: kokybiškoms, prieinamoms ir nepertraukiamoms viešosioms paslaugoms bei racionaliam viešųjų lėšų panaudojimui.
Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, viešųjų pirkimų teisės ekspertas dr. Feliksas Miliutis ir vyr. teisininkas Gediminas Zaranka.
[1] 2019 m. spalio 3 d. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimas byloje Irgita, C-285/18.
[2] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarimas Nr. KT54-N5/2022, bylos Nr. 3/2021 „Dėl savivaldybių sudaromų vidaus sandorių dėl viešųjų paslaugų teikimo“.
[3] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2024 m. spalio 10 d. nutarimas Nr. KT80-N11/2024, bylos Nr. 1/2024 „Dėl pareigos užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę savivaldybėms pavedant viešųjų paslaugų teikimą“.
[4] Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 10 straipsnio pakeitimo įstatymas. Prieiga internetu: http://www.lrs.lt/pls/proj/dokpaieska.showdoc_l?p_id=1964415.
[5] Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 4, 5, 6, 7, 12, 15, 17, 18, 20, 22, 23, 24, 27, 30, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 54, 57, 60, 65, 67, 70,72 straipsnių pakeitimo, papildymo 76 straipsniu ir 55, 56, 68 straipsnių pripažinimo netekusiais galios įstatymo projektas. Prieiga internetu: http://www.lrs.lt/pls/proj/dokpaieska.showdoc_l?p_id=1964421.
REKOMENDUOJAME
